Book Review:
Menyoal Instrumen Kebijakan Publik

SHARE


Foto Diri

Rafif Pamenang Imawan
Peneliti Populi Center

carrot_stick
Judul Buku: Carrots, Sticks & Sermons: Policy Instruments and Their Evaluation Penulis: Marie-Louise Bemelmans-Videc, Ray C. Rist, & Evert Vedung Penerbit : New Brunswick Tahun Terbit: 1998 Jumlah Halaman: 281 hlm.

Skor : 4/5


Apabila politik adalah otak, maka instrumen kebijakan adalah otot-ototnya. Illustrasi ini menunjukkan bagaimana peranan fundamental instrumen kebijakan dalam politik. Setiap kebijakan publik yang dirumuskan pada dasarnya adalah proses politik, pun sebaliknya, apapun keputusan politik selalu berujung pada perumusan kebijakan publik. Buku ini mencoba untuk membaca bagaimana instrumen kebijakan publik digunakan dan konsekuensinya. Dewasa ini kajian terkait dengan kebijakan publik berujung pada dua paradigma besar, meski saat ini sedikit usang, dua paradigma tersebut yakni government dan governance.

Kedua cara pandang ini memiliki perbedaan yang fundamental. Paradigma government melihat bahwa negara merupakan aktor yang paling menentukan dalam proses pembuatan kebijakan publik, sebaliknya paradigma governance menekankan pada bekerjanya jejaring (multi aktor) dalam proses pembuatan kebijakan. Meski keduanya sedikit berbeda, keduanya berdiri pada kesepahaman bahwa diperlukan instrumen kebijakan. Buku ini memberikan satu gambaran baru. Apabila persoalan kebijakan publik sering dilekatkan dengan bagaimana struktur kebijakan dalam klasifikasi Etzioni yang membagi kebijakan dalam tiga kategori besar yakni coercive, remunerative, dan normative. Maka klasifikasi kebijakan dalam buku ini dimodifikasi dengan melihat dimensi legitimasinya (dukungan rakyat pada pemerintahan yang terbentuk/melakukan kebijakan).

Klasifikasi kebijakan publik terbagi dalam bentuk regulasi (Stick), subsidi/insentif ekonomi (Carrot), dan informasi (Sermonts). Ketiga instrumen kebijakan ini berpengaruh terhadap legitimasi, terutama menyoal hubungan antara pemerintah dengan rakyatnya. Bahasan terkait ini menyangkut soal apakah pemerintah perlu tidaknya untuk mengintervensi sebuah kebijakan atau bahkan menyerahkan ke mekanisme pasar (Vedung, 1998:24). Ketiga bentuk klasifikasi kebijakan publik tersebut memiliki konsekuensi-konsekuensinya sendiri.

Pertama, instrumen regulasi, instrumen ini menekankan pada penerapan aturan dan sanksi (Lemaire, 1998:59). Dalam penerapannya, implementasi dari kebijakan ini sangat bergantung pada kapasitas institusional dari pemerintahan tersebut untuk dapat menegakkan aturan hukum. Kelemahan dari instrumen ini ada pada persoalan legitimasi mengingat penekanannya pada kapasitas pemerintah dalam menegakkan aturan dan tidak mengindahkan konsensus dengan masyarakat.

Kedua, instrument subsidi/insentif ekonomi. Instrumen ini merupakan instrumentasi yang populer mengingat pemerintah mendapatkan pengaruh langsung melalui subsidi/insentif ekonomi yang diberikan kepada rakyatnya. Kelemahan instrumen kebijakan ini ada pada keberlanjutan dan kejelasan dari penerima manfaat kebijakan. Bantuan Langsung Tunai (BLT) pada masa pemerintahan Susilo Bambang Yudhoyono (SBY) dapat menjadi contoh nyata. Pemerintahan SBY dapat menjaga daya dukung (legitimasi) dari masyarakat dengan kebijakan BLT, namun di sisi lain, terdapat persoalan tidak adilnya penerima program BLT. Dillema mengenai basis data penerima bantuan inilah yang menjadi kelemahan utama instrumen ini.

Ketiga, instrumen informasi. Dalam instrumen ini, pemerintah melakukan kontrol ke masyarakat dengan membangun kesepahaman dan mempengaruhi perilaku dari sisi moralitas (Vedung & Doelen, 1998: 103). Pemerintah memegang peranan untuk memberikan penilaian mana hal yang baik dan mana hal yang buruk. Melalui instrumen ini, pemerintah dapat dengan mudah membangun konsensus dengan masyarakat, namun pada saat yang bersamaan, instrumen kebijakan ini dinilai tidak efektif dikarenakan tidak memiliki daya paksa. Meski demikian, dibandingkan dengan instrumen lainnya, instrumen ini merupakan instrumen yang paling murah (ibid: 125). Program Keluarga Berencana (KB) dapat menjadi contoh paling nyata. Kebijakan ini dapat berhasil di masa pemerintahan Orde Baru (Orba) ketika diikuti dengan aturan (regulasi) yang ketat, saat ini program KB tidak dapat dikatakan berhasil mengingat banyaknya keluarga yang memiliki anak lebih dari dua.

Sedikit kembali ke depan, klasifikasi instrumen kebijakan dalam buku ini didasarkan pada pandangan bahwa kapasitas organisasi masih memegang peranan penting dalam mengimplementasikan kebijakan. Pada pendekatan governance, negara diandaikan sesedikit mungkin melakukan intervensi terhadap kebijakan. Klasifikasi instrumen dalam buku ini justru menekankan pentingnya peranan negara dengan instrumen kebijakannya (paradigma government). Agar kebijakan dapat terimplementasikan dan pada saat yang bersamaan membentuk basis legitimasi yang kuat, Vedung menjelaskan pentingnya melakukan kombinasi antara satu instrumen kebijakan dengan instrumen kebijakan yang lain (ibid: 53). Kombinasi tersebut dapat berputar pada kombinas instrumen regulasi-subsidi/insentif ekonomi, instrumen regulasi-informasi, dan instrumen subsidi/insentif ekonomi-informasi.

Pada aspek penerapannya, ketiga instrumen tersebut tidaklah digunakan secara statis, melainkan digunakan secara dinamis. Di samping menyoal kapasitas kelembagaan dalam mengimplementasikan kebijakan, instrumen kebijakan membutuhkan pola penerapan yang sangat disesuaikan dengan kondisi masyarakatnya. Oleh karenanya strategi untuk mengganti-ganti kombinasi instrumen kebijakan menjadi hal yang sangat penting agar tujuan dari kebijakan yang disusun tercapai (Doelen, 1998, dalam Vedung 1998:129). Pada hal yang berbeda, implementasi dari model instrumen kebijakan juga perlu untuk memperhatikan konteks kebijakan tersebut diimplementasikan. Konteks tersebut meliputi persoalan karakteristik politik, ideologi dan bagaimana mengidentifikasi masalah kebijakan. Tidak konsistennya pendefinisian masalah kebijakan akan memiliki pengaruh pada penggunaan instrumen kebijakan dan mengidentifikasi sasaran (target) kebijakan (Rist, 1998, dalam Vedung, 1998). Hal lain yang perlu untuk diperhatikan ada pada dimensi konten kebijakan. Efektif tidaknya sebuah kebijakan tidak bergantung semata pada penggunaan instrument kebijakan, melainkan bergantung pada konten dari instrumen kebijakan yang diambil (Arentsen, 1998, dalam Vedung, 1998).

Paradigma Governance

Klasifikasi kebijakan dalam buku ini memberikan banyak masukan, terutama terkait dengan bagaimana sebuah pemerintahan dalam mengimplementasikan kebijakan publik. Selebihnya, kritik terhadap buku ini dapat ditebak, klasifikasi instrument kebijakan yang terdapat dalam buku ini sudah tergolong usang, terutama untuk melihat perkembangan pemerintahan dewasa ini. Kategorisasi instrumentasinya masih cukup relevan, namun pengaplikasiannya dalam konteks modern tidak lagi relevan, terutama mengingat proses pembuatan kebijakan melibatkan banyak aktor, seperti dalam paradigma governance.

Beberapa pengkritik yang berasal dari ilmuwan yang berpijak pada paradigma governance, antara lain ada pada studi Kall (2010) yang mencoba merevisi model klasifikasi instrument kebijakan. Dalam cara pada pandang Kall, instrumen informasi masuk kategori soft steering policy instrument, instrumen subsidi/insentif ekonomi sebagai medium steering policy instrument, dan instrumen regulasi sebagai hard steering policy instrument (Kall, 2010:109). Dalam cara pandangnya, budaya organisasi dan preferensi politik menjadi faktor utama yang menentukan steering policy instrument (Kall, 2010:225). Berbeda dengan pendekatan dari Vedung, instrumen kebijakan yang dikerangkai oleh Kall menekankan pada kecenderungan untuk menggunakan salah satu instrumentasi, tanpa menggunakannya dengan kuasa penuh. Logika berfikir dari Kall sepenuhnya menekankan pada pola bekerjanya jaringan dalam menghasilkan kebijakan publik.

Dalam cara pandangan yang sama, implementasi kebijakan sudah seharusnya menekankan pada konteks implementasi kebijakan dan limitasi penggunaan instrumentasi (Linders & Peters, 1989:49). Artinya, konteks ideologi atau politik sebuah negara, dalam beberapa hal telah melimitasi penggunaan instrumen kebijakan yang telah dipertimbangkan untuk diambil. Dalam kacamata yang berbeda, Barret (2004) mengkritik cara pandang yang menekankan pada bagaimana dimensi politik dan ideologi perlu untuk dipertimbangkan. Masih dalam cara pandang governance, ia berargumen bahwa dengan berlakunya beberapa konsep manajemen modern seperti New Public Management (NPM) yang sudah menjadi norma global dalam mengimplementasikan kebijakan berbasis jejaring, maka pada dasarnya tidak lagi menjadi terlalu relevan untuk melihat konteks politik dan ideologi sebuah negara. Pada akhirnya negara didorong untuk menggunakan instrumentasi dan pendekatan yang sama dalam mengelola negaranya.

Kontribusi dan Limitasi

Meski sekilas nampak berbeda, namun ilmuwan dari pihak paradigma government maupun governance mengamini bahwa pentingnya kapasitas organisasional dalam mengimplementasikan kebijakan. Dalam pandangan yang menekankan pentingnya jejaring, kapasitas organisasional tetap diperlukan agar sebuah kebijakan dapat diimplementasikan dengan baik. Bagaimanapun juga, negara merupakan institusi yang menaungi warga negara. Terlebih pada cara pandang yang menempatkan negara atau pemerintah sebagai aktor dominan dalam pembuatan kebijakan.

Jika dapat dirangkum, buku ini memberikan gambaran kepada para pembacanya bagaimana corak sebuah kebijakan publik dan konsekuensi yang meliputinya. Buku ini ditulis pada tahun 1998, ketika paradigma governance dengan moto ajaibnya good governance belum dominan dikampanyekan oleh World Bank. Meski terkesan usang, bahasan ini tetap menjadi penting karena masuk ke dalam jantung bahasan dalam ilmu social, yakni menyangkut kebijakan publik.

Limitasi dari buku ini ada pada kelemahan untuk membaca bagaimana kebijakan publik dirumuskan di era modern. Pada konteks ini, maka studi instrument kebijakan dari Kall (2010) menjadi lebih relevan. Dalam pandangannya, pemerintah tidak dapat mengatur sepenuhnya sebuah pembuatan kebijakan, bagaimanapun juga kapasitas pemerintahan terbatas dalam mengeksekusi kebijakan, baik dari sisi kemampuan organisasi maupun anggaran. Pemerintah lebih memiliki peran untuk mengarahkan pilihan instrumen kebijakan tanpa mengendalikannya secara penuh.

Bagaimanapun juga, negara tidak dapat memegang peranan penuh terhadap seluruh aspek kehidupan warganya. Perlu diberikan ruang terhadap aktor-aktor dari masyarakat sipil dan pasar dalam menjawab persoalan publik. Kerjasama antara pemerintah dan swasta terkait persoalan publik bukanlah hal yang baru. Sebagai contoh bagaimana kerjasama antara pemerintah DKI Jakarta pada masa kepemimpinan Basuki Tjahaja Purnama (BTP) dan perusahaan-perusahaan yang berada di kawasan Semanggi dalam membangun jalan lingkar Semanggi. Kerjasama antar dua aktor yang berbeda ini dikenal dengan public-private partnership. Pembangunan ini menunjukkan bahwa swasta dapat pula bersinggungan dalam pengelolaan persoalan-persoalan publik.

Daftar Pustaka

Barrett, Susan M. (2004). Implementation studies: Time for a revival? Personal reflections on 20 years of Implementation studies, in Public Administration 82(2) pp. 249–262
Bemelmans-Videc, Marie-Louise, Rist, Ray C. & Vedung, Evert (eds.) (1998), Carrots, Sticks & Sermons: Policy Instruments and Their Evaluation, New Brunswick, N.J.
Linder, S.H., & Peters B.G (1989), Instruments of Government: Perceptions and Contexts, Journal of Public Policy, vol. 9, no. 1, pp. 35–58.
Maycraft Kall, Wendy (2010), The Gove rnance Gap: Central–Local Steering & Mental Health Reform in Britain and Sweden. Skrifter utgivna av Statsvetenskapliga föreningen i Uppsala, 178. Uppsala: Acta Universitatis Upsaliensis